هذه دراسة قانونية وتعليق عام على بيان «روابط المتقاعدين المدنيين والعسكريين» الصادر في بداية الشهر الجاري، بشأن مضمون كتاب وزير المالية الصادر في ٢٠/٨/٢٠١٨، والمتعلق باحتساب الدفعتين الثانية والثالثة للمتقاعدين وفق قانون سلسلة الرتب والرواتب رقم ٤٦/٢٠١٧، وعلى آراء سابقة أبدتها «الهيئة الوطنية للحراك» أيضاً وغيرها من المعنيين:

1- ربط النزاع مع الإدارة تمهيداً لتقديم مراجعة إلى مجلس شورى الدولة: يستلزم أن يكون القرار الإداري المعني بالمراجعة نافذاً ونهائياً بخصوص النقاط المطعون في صحتها وشرعيتها. وبما أن قرار وزير المالية المختص بتطبيق المادة ١٨ سلسلة قد حدد صراحة نسبة الزيادة الكلية للمتقاعد بـ٨٥% من زيادة المثيل، وأكد تاريخ الأول من تموز ٢٠١٩ موعداً لاستحقاق الدفعة الثالثة، بناءً عليه، يكون موضوع اعتراض كتاب الروابط الموجه إلى الوزير جدياً وقابلاً لربط النزاع وفق تفسيرها الخاص للمادة ١٨ في ما خصّ هاتين النقطتين، الذي يخالف تفسير الوزير المعني، على أن يفصل مجلس الشورى في أساس النزاع إذا رفض الوزير مضمون كتاب الروابط صراحة أو ضمناً.
2- صحيح أن المادة ١٨ أشارت إلى أن إعطاء الدفعة الثالثة سيكون في ٢٠١٩ دون أن تحدد شهر الاستحقاق، لكن التفسير المنطقي والموضوعي والاقتصادي لتاريخ تلك الدفعة، وبالنظر إلى مبدأ سنوية الموازنة وإلى مدة الفارق السنوي بين الدفعة الأولى والدفعة الثانية البالغ سنة كاملة، وإلى اعتماد حدّ أقصى لكلفة السلسلة سنوياً هدف خفض أعبائها عن خزينة الدولة، يدل حكماً على أن تاريخ استحقاق الدفعة الثالثة هو في ٢١/٨/٢٠١٩، وليس بعد ٤ أشهر من تاريخ الدفعة الثانية.
3- لا يجوز الاحتجاج بعدم تحديد شهر معين لاستحقاق الدفعة الثالثة، أو أن السنة المالية تبدأ في أول كانون الثاني، للقول إن تاريخ استحقاقها يبدأ حكماً في أول ٢٠١٩، وذلك لأسباب عملية وواقعية وضمنية. فالمشترع لم يشأ ذكر تاريخ بدء استحقاق تلك الدفعة، لعلمه بالصعوبات الكبيرة التي تعترض تحديد قيمة كسر الدرجة أو الدرجة الأخيرة أو الدرجة النهائية لكثير من المتقاعدين ذوي الأوضاع الخاصة، وبسبب الفترة الطويلة غير الممكن تحديدها مسبقاً التي قد تستغرقها الأجهزة الأمنية والإدارات المدنية المختصة لإنجاز اللوائح المطلوبة منها وتقديمها إلى وزارة المالية، التي عليها بدورها تدقيقها وتصديقها قبل تحديد قيمة الزيادة الكلية النهائية. في النتيجة، يصبح عبثاً إلزام وزارة المالية بتاريخ محدد سلفاً خلال ٢٠١٩ لاحتساب الزيادة الكلية، ومن ثم قيمة الدفعة الثالثة.
4- إن اعتماد معيار تجزئة الزيادة، لا تقسيطها، كان هدفه خفض الكلفة الإجمالية لسلسلة الرتب والرواتب، وضبطها ضمن سقف مالي محدد. هذا الأمر ينسحب على وجوب إطالة فترة تجزئة الدفعة الثالثة إلى مدة موازية للدفعة الثانية التي حددت بعام كامل، ما يخفض أيضاً كلفة السلسلة السنوية، ويمكّن السلطة التنفيذية من الحفاظ على سقف الإنفاق الذي ألزمتها به السلطة التشريعية، وألزمت نفسها به في الأسباب الموجبة والمناقشات الوزارية والنيابية والاقتصادية لأكلاف السلسلة. وقد شرح ذلك وزير المالية في جلسة المناقشة عندما تحدث عن وضع سقف أعلى للسلسلة، وعن تجزئة الدفعات لخفض كلفتها في ٢٠١٧ و٢٠١٨، ما يؤكد نية المشترع بالتجزئة وعدم التقسيط، أو ترتيب أي مفعول رجعي لأي حسم ينتج من تلك التجزئة.
5- بالنسبة إلى احتجاج البعض بالمادة ٧٩ دفاع لتبرير إلزامية دفع ما اجتزئ من الزيادة الكاملة في سنتي الدفعة الأولى والثانية عبر إقساط شهرية تبدأ في كانون الثاني ٢٠١٩، فإن ذلك غير صحيح. فالقانون اللاحق يعدل القانون السابق أو أي نظام أدنى منه مهما كانت تسميته، سواء أكان قانون الدفاع أم غيره. وقد نص قانون السلسلة الصادر بعد قانون الدفاع على تجزئة الزيادة، ولا يمكن إطلاقاً تفسير عبارة «عام ٢٠١٩ يدفع الباقي بأكمله» بأنها تشمل دفع ما اقتطع بالتجزئة من الزيادة الإجمالية مقسطة شهرياً خلال ذلك العام. فعبارة الباقي تفيد حصراً بما بقي من الزيادة المعنية «من الـ٨٥% من الزيادة المستحقة للمثيل»، لا ما حسم منها بالتجزئة. ونستدل على ذلك بما أدلى به وزير المالية حرفياً خلال جلسة إقرار السلسلة، حيث قال: «على أن تستحق في عام ٢٠١٩ باقي الزيادة المقررة في القوانين بعد مهلة سنتين من هذ القانون»، محدداً حصراً أنها ستدفع في ٢٠١٩ للمستحقين باقي الزيادة وليس أي مبلغ آخر. ويتبين من تصريح وزير المالية أن تاريخ الدفعة الثالثة هو بعد سنتين من الأولى، أي في ٢١/٨/٢٠١٩ وليس في أول ٢٠١٩.
6- نصت المادة ٧٩ دفاع وتعديلاتها على احتساب راتب المتقاعد استناداً إلى معادلة ٨٥% من الراتب الأخير المستحق له قبل تقاعده (أي ٨٥% من راتب المثيل). وبتفسير آخر موازٍ وضمني، تنبغي إضافة ٨٥% من زيادة المثيل إلى أساس راتب المتقاعد حكماً عند أي تعديل جديد أو لاحق لجداول سلسلة الرتب والرواتب الصادرة عام ٢٠٠٨ أو التي صدرت عام ٢٠١٧، ما لم يصدر نص قانوني صريح بتعديل مندرجاتها. وبما أن المادة ١٨ سلسلة لم تتطرق إلى المادة ٧٩ دفاع صراحة، ولم تحدد نسبة زيادة مغايرة لما ورد في المادة ٧٩، بل اكتفت بإقرار معادلة حسابية لكيفية إعطاء الدفعتين الأولى والثانية وحددت تاريخ استحقاقهما، وأكدت دفع باقي الزيادة بأكمله في ٢٠١٩، دون أن تحدد قيمة تلك الزيادة الكلية أو تنسبها إلى معيار جديد يختلف عن مضمون المادة ٧٩ المذكور، فإن نسبة الـ٨٥% من زيادة المثيل هي النسبة الواجبة التطبيق.
7- إن ذكر عبارة ٨٥% بعد جملة «زيادة على معاشاتهم التقاعدية المحددة بموجب القانون رقم ٦٣/٢٠٠٨، بنسبة 25% من أساس معاشاتهم التقاعدية (85%)»، في نص المادة ١٨، لا يعدل مضمون المادة ٧٩ مطلقاً، ولا يعني أن الزيادة الكلية للمتقاعد هي ٨٥% من راتبه التقاعدي، بل أتت لتأكيد أن الراتب التقاعدي المقصود احتساب نسبة الـ٢٥% منه هو الراتب المحتسب على أساس ٨٥% من أساس راتب المثيل في جداول قانون سلسلة ٢٠٠٨، قطعاً لأي التباس حول اعتماد أرقام الجداول نفسها (١٠٠%) دون خفضها إلى قيمة ٨٥%.
8- في مطلق الأحوال، يستحيل تفسير هذا الرقم (85%) بأنه جزء من الراتب التقاعدي، كما قالت الروابط، بل يمكن الاستنتاج من نقاشات جلسة إقرار السلسلة أن هذا الرقم أدخل النص عمداً لتأكيد أن الزيادة الكلية المحتسبة منها الدفعة الأولى هي ٨٥% من زيادة المثيل.
فاستناداً إلى كلام وزير المالية في المناقشات (مشيراً إلى أن إنجاز الملفات يحتاج إلى سنتين، لذلك كان الاتفاق على فكرة متكاملة: تدفع ٣٥% مباشرة زيادة على معاشاتهم التقاعدية، وتصبح للعسكريين كأننا ندفع ٤٥% من أصل ٨٥% من قيمة تقاعدهم. وفي قطاع التربية عندما تدفع ٢٥% ندفع ٦٦% من أصل الـ٨٥%)، يمكننا الجزم بأن الـ٢٥% من الراتب التقاعدي ليست جزءاً من زيادة كلية تعادل ٨٥% من الراتب التقاعدي، وإلا ما أكد وزير المالية أن هذه الـ٢٥% تساوي مبدئياً ٤٥% من أصل الـ٨٥% للعسكريين و٦٦% من الـ٨٥% لقطاع التربية. ولا يعقل أن ٢٥% من الراتب التقاعدي تساوي في ٤٥% أو ٦٦% من نفس الراتب. طبعاً المقصود ٤٥% أو ٦٦% من محل قيمة أخرى، بالتأكيد هي الـ٨٥% من زيادة المثي، التي تؤكد البيانات الحسابية صحتها. في النتيجة، إن التفسير الآخر للرقم (85%) حكماً ليس ٨٥% من الراتب التقاعدي، بل يستحيل أن يكون كذلك، بل هو ٨٥% من زيادة المثيل.
9- إشارة وزير المالية أيضاً خلال جلسة إقرار السلسة إلى أن إقرار السلسلة وفق قانون ١٩٩٨ (الذي نص على قاعدة ٨٥% من الراتب الأخير لاحتساب المعاش التقاعدي) يعني رفع كلفة السلسلة إلى ٧٧٠ مليار ليرة، ما يؤكد بما لا يدع مجالاً للشك أن الزيادة المقصودة هي ٨٥% من المثيل، وليست من الراتب التقاعدي.
10- قانون ٦٣/٢٠٠٨ اعتمد معيار المادة ٧٩ دفاع دون ذكرها بالنسبة إلى رفع معاشات المتقاعدين، فهو إذ قرر زيادة ٢٠٠ ألف ليرة لموظفي الخدمة الفعلية، قرر أيضاً زيادة المعاشات التقاعدية ١٧٠ ألف ل.ل، التي تساوي تماماً ٨٥% من الـ٢٠٠ ألف. وأكرر هنا للتأكيد: بما أن المادة ١٨ لم تعدل المادة ٧٩ دفاع، ولم تذكر صراحة نسبة أو قيمة الزيادة الكلية في مقدمة الحديث عن الدفعات الثلاث الممنوحة للمتقاعدين، فإن سقف تلك الزيادة هو مضمون المادة ٧٩ دفاع.
11- إن توضيح مديرة الصرفيات في وزارة المالية السيدة رانية دياب الصادر في جريدة «النهار» بشأن موضوع سقف المعاش التقاعدي وفق المادة ١٨ سلسلة، وإشارتها إلى تأييد «الهيئة العامة لمجلس النواب» رأي وزارة المالية، في أن القاعدة المعتمدة لاحتساب المعاش الجديد للمتقاعدين هي نسبة ٨٥% من أساس راتب المثيل، يؤكد ما ورد حول خطأ اعتماد معيار ٨٥% من الراتب التقاعدي لاحتساب الزيادة الكلية.
12- اعتماد معيار ٨٥% من الراتب التقاعدي يضرب أسس النظام التقاعدي المعتمد في المادة ٧٩ دفاع، ويطيح مبدأ المساواة بين المتقاعدين الذي أعيد العمل به بموجب القانون رقم 723 تاريخ 05/11/1998 بعد جهود جبارة بذلتها الجهات الداعمة لحقوق المتقاعدين، التي هدفت إلى إنصاف متقاعدي ما قبل عام ١٩٩٥ عسكريين ومدنيين، ويسقط حكماً الأسباب الموجبة لاقتراح النائب العميد سكرية المتعلق بمساواة المتقاعدين أياً كان تاريخ تقاعدهم، ناسفاً إمكانية إقرار الاقتراح نفسه. كذلك يعطي ذريعة جديدة وقوية للمتربصين بتغيير أسس النظام التقاعدي بما يناسب مقررات مؤتمرات باريس الاقتصادية الخاصة بلبنان، ويسمح لهم بالمطالبة بخفض سقف المعاش التقاعدي إلى ٦٥% من أساس المثيل، بعد اهتزاز معايير المادة ٧٩ دفاع في حال اعتماد رأي روابط المتقاعدين الثلاث.
13- اعتماد معيار مغاير لمضمون المادة ٧٩ دفاع في احتساب المعاش التقاعدي يسهم في فصل المتقاعدين العسكريين أكثر فأكثر عن روح قانون الدفاع الوطني الذي طالما نادوا به لزيادة ارتباطهم بمؤسساتهم الأمنية الأم تحصيناً لحقوقهم ومكتسباتهم طوال السنين الماضية، ودعماً لمطالبهم المستقبلية المحقة.
14- معايير تفسير النصوص القانونية تختلف حكماً عن معايير التفسير الإنشائي والحرفي، ولا يجوز التذرع إزاءها بقاعدة «لا اجتهاد مقابل النص» تبريراً للتقيد بحرفية النص للحصول على دفعة ثانية مماثلة دون التقيد بسقف الزيادة الكلية، لأن تطبيق مضمون النصوص القانونية مقيد بالمبادئ العامة الدستورية أولاً، وبالنصوص القانونية السابقة أو الموازية ثانياً، وبالترابط بين بنود النص القانوني نفسه وفقراته. وبالتالي لا يمكن اللجوء إلى التفسير الحرفي لفقرة أو بند ما بشكل مستقل، خصوصاً إذا تعلق الأمر بنص مالي يرتب أعباءً على خزينة الدولة وموازنتها السنوية العامة، كذلك لا يمكن الاحتجاج بعدم صدور قانون تعديلي آخر للمطالبة بما يخالف مندرجات المادة ٧٩ دفاع.
15- قاعدة «لا اجتهاد مقابل النص» تطبق فقط عند خلو النص القانوني من أي غموض أو إبهام أو نقص، بينما يكتنف الغموض والإبهام معظم فقرات المادة ١٨ سلسلة، الأمر الذي فتح الباب لتضارب التفسيرات والاجتهادات لتلك المادة كما رأينا في التفسيرات المغايرة ما بين الروابط والحراك ووزارة المالية وغيرهم.
16- لجوء المالية إلى قاعدة مغايرة لما ورد في المادة ١٨ سلسلة لاحتساب قيمة الدفعة الثانية تبرره القواعد القانونية التفسيرية التي أشرت إليها سابقاً. ويقع ذلك ضمن دائرة اختصاصها حصراً، وتوجبه عليها عليها المبادئ القانونية حكماً. ولو طبقت المالية حرفية النص، لخرجت عن دورها الوظيفي الرئيسي المتمثل بالحفاظ على مالية الدولة العامة وضبط الإنفاق وفق الموازنة السنوية العامة وإرادة المشترع الفعلية، لأنها في حال تطبيقها الحرفي لذلك النص ستخرق سقف كلفة السلسلة المفروض عليها التقيد به إلزامياً، إضافة إلى أنها ستضطر لاحقاً إلى استعادة قيمة المبالغ الإضافية الناجمة عن ذلك التطبيق الحرفي من غير مستحقيها، ما سيخلق أجواء بلبلة وفوضى واضطرابات في البلد، هو بغنى عنها.
17- تطبيق مضمون المادة ١٨ سلسلة يرتبط بقرارات وزير المالية وحده، إلا إذا صدر تشريع نيابي جديد يلزم الحكومة والوزير المختص بتقييدات تطبيقية مغايرة لقرارات الوزير الصادرة في ذلك الخصوص، أو إذا صدر قرار عن مجلس الشورى يبطل قرارات الوزير لعلة تجاوز حد السلطة. وهذا الأمر مستبعد جداً بسبب ضعف الحجج القانونية للجهات المزمعة تقديم الطعون الإدارية كما أوضحنا سابقاً.
18- الطعن بلا دستورية المادة ١٨ سلسلة بسبب مخالفة مجلس النواب الأصول الدستورية في إقرارها، أمر مستحيل أيضاً بسبب انقضاء مهل الطعن القانونية أولاً، وبسبب شبه استحالة تقديم ذلك الطعن من الجهات الدستورية المختصة. لذلك بات لزاماً على وزارة المالية التقيد بمضمون القانون النافذ العتيد.
19- سقوط مشروع المادة ٤٣ موازنة المعدلة للمادة ١٨ لا يعني إطلاقاً تبني معيار ٨٥% من أساس الراتب التقاعدي، أو تحديد أول ٢٠١٩ لاستحقاق الدفعة الثالثة، بل يؤكد إصرار المشترع على اعتماد المعيار الوارد في المادة ٧٩ دفاع باحتساب الزيادة على أساس ٨٥% من زيادة المثيل وليس وفق معيار متوسط نسبة الزيادة المئوية للمثيل الذي يخلق فروقات مجحفة حتى بين متقاعدي الفئة والرتبة نفسها خلافاً لروح المادة ٧٩ دفاع.
20- نود أن نشير أخيراً إلى أن اعتماد فترة عام للدفعة الثالثة يمكّن الحكومة ومجلس النواب من خفض عجز موازنة ٢٠١٩، والبقاء ضمن السقف المحدد لكلفة السلسلة الذي توافقت عليه جميع الكتل النيابية. ولو فرضنا نجاح الطاعنين عبر مجلس الشورى في فرض تاريخ الأول من ٢٠١٩ لاستحقاق الدفعة الثانية، أو إلغاء التجزئة، أو رفع نسبة الزيادة الكلية، فإن مجلس النواب والحكومة سيعمدان حكماً إلى إقرار قانون جديد يلغي مفاعيل أي قرار مخالف لمجلس الشورى، حفاظاً على ذلك السقف المالي المتفق عليه بين القوى السياسية والنيابية الفاعلة. لذلك، لا نرى مبرراً لخوض معارك خاسرة سلفاً قد تستفز داعمي المتقاعدين ضدهم وتثير شهية المتربصين بهم لضرب حقوقهم، في ظل الموجة الليبرالية الحالية والتوجه المبطن والمعلن لمعظم القوى الاقتصادية نحو الخصخصة.

* نقيب متقاعد ودراسات عليا في القانون