الأعباء والمهام الملقاة على عاتق هيئة إدارة قطاع البترول
التالي عدد من الأدوار والمهام التي يجب على هيئة إدارة قطاع البترول القيام بها حفظاً للمصالح الوطنيّة في قطاع البترول ابتداءً من تاريخ التلزيم. سأعتمد في ذلك على مقتطفات من اتفاقيات الاستكشاف و«نوفاتيك» (وللاتفاقيات نموذج واحد في البلوك 4 و9).
- دراسة خطط الاستكشاف والتقويم والتطوير والإنتاج: مع احتمالات خطط متوازية لعدّة حقول، وتبعاً لتعقيدات الخطط - إنّ هذه الدراسة للخطط تتطلّب طواقم تقنيّة متكاملة (Integrated Teams) تضمّ اختصاصيّين، بدءاً من الجيوفيزياء والجيولوجيا وهندسة الحقول وانتهاءً بالإنتاج والدراسات الاقتصادية والبيئيّة. الهدف هو ليس التأكّد بأن لا عيب ظاهراً في هذه الخطط، وإنّما للتأكّد بأنّ هذه الخطط تعظّم الفائدة للبنان. على سبيل المثال، هذه الخطط تشمل البنية التحتيّة للغاز وتضمّ تفاصيل معقّدة تحتاج إلى خبرات عالية وجهود كبيرة للتأكّد من صوابيّتها. فمع وجود عدّة شركات، إنّ اختيار سيناريو من سيناريوات البنى التحتيّة دون الآخر قد يكون له انعكاسات كبيرة على مستوى الكلفة. مثال على ذلك: البنى التحتيّة المستقلّة أو المشتركة: هل من الأجدى، بالنسبة إلى لبنان، أن تتعاون الشركات لإنشاء بنية تحتيّة موحّدة؟ أم أنّ من الأجدى أن تبني كلّ شركة بناها التحتيّة؟
• المادّة 7.7، خطة الاستكشاف: تراجع هيئة إدارة قطاع البترول كل خطة استكشاف وترفع توصية بها إلى الوزير بشأن ما إذا كان سيتم الموافقة عليها. إذا لم يُتخذ القرار بشأن الموافقة على خطة الاستكشاف أو رفضها خلال ستين (60) يوماً من تاريخ تقديمها إلى هيئة إدارة قطاع البترول، تعتبر خطة الاستكشاف موافقاً عليها.
• ما ينطبق على خطط الاستكشاف ينطبق أيضاً على خطط التقويم (المادّة 10,6)
• المادّة 11.4، خطة التطوير والإنتاج: تدرس هيئة إدارة قطاع البترول خطة التطوير والإنتاج المقترحة وترفع توصية بشأنها إلى الوزير وذلك في مهلة تسعين (90) يوماً من تسلّم خطة التطوير والإنتاج المقترحة.
• المادّة 11.3، خطة التطوير والإنتاج: يجب أن تتضمن خطة التطوير والإنتاج المقترحة في ما يتعلق باكتشاف الغاز الطبيعي خطة البنية التحتية للغاز وتسويقه.
على المستوى نفسه، دراسة «مراجعات الخطط» - وهو أمر محتمل لطبيعة الحقول الخضراء (high uncertainty in green field development) - تتطلّب خبرات وطواقم كبيرة. أمّا الأمر الآخر الشديد الأهميّة، فهو متابعة سير العمليّات ونتائج تطبيق المشاريع. هذا أيضاً يتطلّب جهداً كبيراً ومستمرّاً وطاقات كبيرة بطبيعة الحال.
- التكاليف القابلة للاسترداد: أمّا الأهميّة القصوى لكل ذلك فتعود إلى الكلفة؛ لبنان يدفع كلفة كلّ العمليّات من نفطه وغازه. فليس لدينا، بالتالي، خيار إلّا مراجعة كلّ الخطط مراجعة مستفيضة ومتابعة التنفيذ متابعة دقيقة. ليس فقط للتأكّد بأنّ المشاريع والخطط تحقّق تعظيم الفائدة إذا بنينا على حسن نيّة الشركات الأجنبيّة وإّنما لسبب أهمّ: احتمال تضارب المصالح بين تلك الشركات ولبنان على المدى البعيد، ما يجعل هذه الشركات، بطبيعة الحال، تخطّط لتعظيم فائدتها على المستوى القصير حتّى ولو أدّى ذلك إلى خسائر وطنيّة كبيرة على المستوى البعيد.
• المادّة 23.3: يتم استرداد التكاليف القابلة للاسترداد التي تكبدها أصحاب الحقوق حصرياً من وضمن حدود بترول الكلفة. يحق لأصحاب الحقوق تسلّم ورفع، في كل فصل، كمية من البترول (بترول الكلفة) توازي أقله (يتمّ تحديد النسبة بالمزايدة) من البترول المتاح لهذا الفصل، ويجب ألا يتخطى سقف بترول الكلفة خمسة وستين بالمئة (65%) من البترول المتاح.
• «التكاليف القابلة للاسترداد» تعني جميع التكاليف التي يتكبدها أصحاب الحقوق في ما يتعلّق بالأنشطة البترولية، والتي يمكن استردادها استناداً إلى الإجراءات المحاسبية والمالية.
- البيانات، التحليلات والتقارير: كلّ ذلك يحتاج إلى دراسات كثيرة موازية تتطلّب طواقم عمل كبيرة، وهذا ما نستطيع فعله بالبيانات والتحليلات القائمة عليها التّي نحصل عليها تِباعاً كما هو مؤكّد في مسوّدة اتّفاقيّة الإنتاج.
• المادّة 25.5: تكون جميع البيانات التي تم جمعها أو الحصول عليها في ما خص الأنشطة البترولية أو تلك الناتجة منها وفقاً لهذه الاتفاقية وللقانون اللبناني الساري المفعول، ملكاً للدولة.
• المادّة 25.6: يجب تقديم البيانات، التحليلات أو التقارير التي تم جمعها أو تطويرها أو الحصول عليها من قبل أصحاب الحقوق إلى الدولة مجاناً ويمكن استعمالها لأجل الأنشطة البترولية مجاناً من قِبَل أصحاب الحقوق طوال مدّة سريان هذه الاتّفاقية.
- الأنشطة البترولية المنسقة وتجزئة الإنتاج: وأخيراً في قسم الأعباء والمهام نودّ الإشارة إلى موضوع تقاسم الإنتاج (Unitization) في الحالة التي يتجاوز فيها مكمن ما حدود الخطّ الفاصل للجرف القارّي أو لمياه إقليميّة خاضعة لقوانين دولة أخرى، في هذه الحالة، يتطلّب تحليل هذه المكامن عملاً مضاعفاً لسببين. فالإنتاج بكمّيات مجهولة من الجهة الأخرى يضاعف التحدّيات التقنيّة في ما يخصّ تقدير الاحتياط النفطي أو الغازي. ومن جهة أخرى، لا يمكننا أن نعتمد على طرف ثالث ليحدّد الحصّة اللبنانية. على سبيل المثال، لا الحصر، لبنان لا يمكن ولا يجب أن يُترك تثمين حصّته من حقل مشترك بين لبنان وفلسطين المحتلّة لشركة «توتال» الفرنسية أو غيرها بالتفاوض مع الشركة المشغّلة في الجانب الآخر، بينما نقف نحن موقف المتفرّج من بعيد ويترك لنا صلاحية الموافقة أو الرفض فقط.
• المادّة 21،1: في حال تجاوز مكمن هو موضوع اكتشاف تجاري محتمل حدود الرقعة إلى داخل رقعة متاخمة هي موضوع حق بترولي آخر يمنح طرفاً ثالثاً الحق في ممارسة أنشطة تطوير وإنتاج (رقعة متاخمة ممنوحة) تُطَبّق أحكام الفقرة أعلاه على الحالة التي يتجاوز فيها مكمن ما حدود الخطّ الفاصل للجرف القاري أو لمياه إقليمية خاضعة لقوانين دولة أخرى، باستثناء أنّ الدولة تكون مسؤولة عن أيّ مفاوضات بين الحكومات، ويقوم أصحاب الحقوق بالتفاوض مع أيّ مشغل أو صاحب حق في القطاع الخاص في البلد الآخر. يخضع أيّ اتفاق لتطوير هذا المكمن أو لبناء أو استعمال منشآت عبر الحدود، أو أيّ تدبير آخر بين أصحاب الحقوق وأيّ كيانات أخرى في ما خص التنسيق بين الأنشطة البترولية عبر الحدود أو أيّ قرار لتطوير هذا المكمن من دون هكذا اتفاق أو ترتيب، لموافقة مجلس الوزراء المسبقة.
هل تستطيع هيئة إدارة قطاع البترول القيام بكلّ أعباء القطاع البترولي في البرّ والبحر ومشتقّات هذا القطاع؟ حتماً لا
سيناريوات للقيام بالأعباء الملقاة على عاتق الهيئة
ما هي خياراتنا للقيام بالمهام الكثيرة التي من ضمنها تلك المذكورة أعلاه؟ الخيارات التالية هي وحدها المتاحة إذا قرّر لبنان أن لا يقف موقف المتفرّج في ما يتعلّق بنفطه وغازه:
- سيناريو 1، يكمن هذا الخيار بالتعاون مع والاعتماد (بشكل شبه كامل) على شركات الخدمات البتروليّة والاستشاريين. هذا الخيار قد يكون الأجدى في حال عدم اكتشاف النفط والغاز بكمّيات تجاريّة وفيرة. ولكن، في الجهة المقابلة، بالإضافة إلى كلفته العالية، يحرمنا هذا الخيار من بناء الخبرات الوطنيّة اللازمة لإدارة شؤون قطاعنا.
سيناريو 2، الخيار الثاني يكمن في توظيف طاقم تقني محلّي كبير في هيئة إدارة قطاع البترول، على أن يصار تدريجيّاً إلى تدريب هذا الفريق ليستطيع القيام بالمهام المنوطة به وقد يشكّل هذا الطاقم التقني نواة غير مباشرة لشركة البترول الوطنيّة. السؤال هنا: هل يتناسب هذا الخيار مع تصميم الهيئة على أنّها هيئة مراقبة ناظمة وليست تنفيذيّة؟ والأمر الأهمّ، هذا الخيار لن يحقّق المطلوب إذا وجد لبنان نفسه أمام فرصة المشاركة في الإنتاج وهو الحال الآن، في هذه الحالة تصبح الشركة الوطنية ضرورة.
- سيناريو 3، الخيار الثالث يكمن في تأسيس شركة نفط وطنيّة تتولّى جزءاً من المهام الملقاة على عاتق هيئة إدارة قطاع البترول وتتحوّل على أساسها الهيئة إلى هيئة ناظمة للقطاع أكثر منها مديرة له.
هيئة إدارة قطاع البترول وشركة البترول الوطنيّة – الأدوار والصلاحيّات
لم تلحظ اتّفاقيّات الاستكشاف في البلوكين 4 و9، على الإطلاق، أيّ تغيير يطرأ على هيكليّة إدارة قطاع النفط والغاز في المستقبل ومن ضمنها إنشاء شركة بترول وطنيّة. على سبيل المثال، أناطت اتفاقيات الإنتاج بالهيئة دراسة خطط إخلاء الحقول عند نفاد فترة الاتّفاقيّة (Decommissioning): بعد ثلاثين سنة من بدء الإنتاج!
أمّا نموذج اقتراح قانون الموارد البتروليّة في الأراضي اللبنانيّة فتكلّم عن شركة بترول وطنيّة تؤسّس بموجب مرسوم يتّخذه مجلس الوزراء بناءً على اقتراح وزير الطاقة بالاستناد إلى توصية الهيئة. وهنا أيضاً مكمنٌ لتضارب المصالح. فقرار تأسيس شركة بترول وطنيّة تتشابك صلاحيّاتها مع الهيئة يجب أن لا يعود للهيئة. من جهة أخرى، اقتراح القانون يشترط «اكتشافات تجاريّة واعدة» في البحر لكي تستطيع تلك الشركة القيام بأنشطة بتروليّة في المياه البحريّة. ما يعني بأنّ الشركة إن أُسّست اليوم على سبيل المثال، لا يمكنها إدارة حصّة الدولة في البلوكين 4 و9. لا يتناول اقتراح القانون حدود دور الشركة الوطنيّة، لكنّه يضيف إليها إمكانيّة إنشاء شركة نقل وطنيّة تُعنى بالنقل والتخزين والتكرير. على أنّ نهاية الحبل في كلّ قرار هو الوزير ومجلس الوزراء. فيحقّ للوزير مخالفة توصيات الهيئة بقرار معلّل وبموافقة مجلس الوزراء، ما يفتح الباب واسعاً لتخطّي الرأي التقني بقرار سياسي «مُعلّل»... وما أكثر أبواب التعليل عند وجود الإرادة السياسيّة لذلك.
هل تستطيع هيئة إدارة قطاع البترول القيام بكلّ أعباء القطاع البترولي في البرّ والبحر ومشتقّات هذا القطاع؟ حتماً لا. لا بدّ إذاً من جسم آخر أو أجسام أخرى تقوم بالجزء الأكبر من المهام. هل المطلوب شركة بترول أُمّ متكاملة يندرج تحتها أذرع متعدّدة تنفيذيّة وتشغيليّة للبرّ والبحر والنقل والمعالجة والتكرير و...؟ أم تؤسّس شركات عِدّة حسب الحاجة للقيام بالأدوار المتعدّدة؟ في حال تأسيس شركة متكاملة، أين تنتهي صلاحيّات هيئة إدارة قطاع البترول وتبدأ صلاحيّات هذه الشركة؟ هل يُصار، ابتداءً، إلى تأسيس الشركة الوطنيّة للطاقة بدل شركة البترول الوطنيّة لدمج الجهود المتعدّدة المتعلّقة بالطاقة الأحفوريّة والطاقة النظيفة المستدامة والمسار الانتقالي بينهما؟ كلّها أسئلة ملحّة تحتاج إلى أجوبة.
خاتمة
تكليف هيئة إدارة قطاع البترول إدارة حصّة الدولة في البلوكين 4 و9 وتضارب المصالح الناجم عنه من جهة، والأعباء الثِّقال الملقاة أصلاً على عاتق الهيئة في ما خصّ مراقبة التنقيب والتطوير والإنتاج تجعل من العمل على إنشاء شركة البترول الوطنيّة ضرورة في سبيل صناعة نفطية وغازيّة متكاملة. فبمعزل عمّن يقوم بها وتؤول إليه، وتحت أيّ مسمّى، هناك مهمّات جسام وأعباء تقنيّة هائلة وضرورية وداهمة لحفظ المصلحة الوطنية، ليس على المدى البعيد فحسب، بل على المديين القصير والمتوسّط. فهيئة إدارة قطاع البترول غير قادرة على الجمع بين الأدوار، ويجب أن لا تقوم بذلك أساساً. هنا يأتي السؤال عن دور الشركة، من جهة، وتقاسم الصلاحيّات بين الهيئة والشركة المتوخّاة من جهة أخرى.
الارتجال في مسألة إدارة وتشغيل قطاع البترول في البحر والبرّ يجب أن لا يكون خياراً. التعلّم من خبرات الدول الأخرى ضرورة في ما خصّ إدارة قطاع البترول. فيجدر بنا أن لا نُعيد اختراع الدولاب والبناء على تجارب الدول الأخرى. بالتالي، في ما خصّ إدارة القطاع البترولي وتحديد الأدوار والصلاحيّات للأجسام المعنويّة (بمعزل عن تسمياتها) التي ستديره، من التخطيط إلى الإنتاج، أقترح الآتي:
1 – تحديد عدد من الدول للاستفادة من تجاربها والاطّلاع عن كثب على تركيبة الجسم أو الأجسام المولجة إدارة قطاع البترول فيها. هنا أقترح: الإمارات العربيّة المتّحدة، الجزائر، الكويت، النروج، قطر ومصر.
2 – تأليف لجنة وطنيّة لدراسة الخيارات وتقديم اقتراحات لمجلس الوزراء في مهلة زمنيّة محدّدة. اللجنة المقترحة تتواصل، من ضمن مهامها، مع الوزارات المعنيّة في الدول المنتقاة (بعد بناء جسور التواصل الضروريّة من قِبل المعنيين في الدولة). تكون نتيجة التواصل مع هذه الدول عبارة عن ملفّ شامل ومتكامل عن الهيكليّة الإداريّة لقطاع البترول في هذه الدول.
3 – نتاج عمل اللجنة المقترحة توصيات محدّدة عن هيكليّة إدارة قطاع البترول في لبنان. على سبيل المثال لا الحصر: حدود دور وصلاحيّات هيئة إدارة قطاع البترول وشركة البترول الوطنيّة وحجم شركة البترول الوطنيّة وامتدادها.
* خبير في تطوير حقول النفط والغاز، وباحث وأستاذ في الجامعة الأميركيّة في بيروت